2003年以來，市政公用事業改革在摸索中走過6年多，一系列深層次的問題不斷爆發，引起政府、行業和企業對于改革方向的思考和爭論。同時，因為水價的關聯，又進一步引起了來自公眾和媒體的非專業性關注，一時市政公用事業改革風雨滿樓，到了何去何從的路口。

2009年年初，國務院2009年26號文件轉發國家發改委的意見，在深化壟斷行業改革，拓寬民間投資的領域和渠道章節中要求，加快研究鼓勵民間資本進入市政公用設施等重要領域的相關政策，帶動社會投資；要求加快推進市政公用事業改革，擴大城市供水供熱供氣、污水處理、垃圾處理等特許經營范圍。

但是，這兩項要求，并沒有很好地統一來自行業和社會的爭論。在有關部門的要求下，本文結合長期的研究和調研，針對性地提出有關思考和建議。

一、 市政公用事業改革的主要背景

2002年，原建設部出臺《促進市政公用事業市場化改革的意見》，拉開了包括城市水業在內的市政環境公用事業市場化改革以及制度創新的序幕，2004年5月1日，我國第一部市政公用事業特許經營制度的部門規章——《市政公用事業特許經營管理辦法》由原建設部頒布并實施，為我國市政環境公用事業市場化改革的法制化建設打下基礎。

該《辦法》明確了特許經營有關各方的權利、責任以及市場準入和退出、招標投標、中期評估、監督檢查、臨時接管、公眾參與等一系列制度。對包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等在內的市政環境公用事業實行特許經營。

隨后，各地政府積極推進特許經營管理制度的建設，據中國水網統計，截至2008年9月，共有7個地方政府完成了地方立法，施行了《地方公用事業/基礎設施特許經營條例》，據中國水網不完全統計，有22個地方政府制定了《地方公用事業/基礎設施特許經營管理辦法》，5個地方政府制定了《地方公用事業/基礎設施特許經營管理規定》。

2005年原建設部進一步出臺了《關于加強市政公用事業監管的意見》，開始重視并規范市政環境公用事業的監管，為環境公用事業進入市場機制的制度化建設提供了保障。

近七年來，我國以特許經營制度為核心的環境公用事業改革，極大地提高了行業的服務效率和質量。傳統的市政環境公用事業服務體系被打破，各種社會資本主體得到迅速發展。主要體現在以下幾個方面。

1、打破了壟斷經營

運營模式從以政府為主導的事業單位壟斷經營向以市場為主導的企業化專業運營轉變。2002年以前，我國環境公用事業幾乎全部由政府下屬的事業單位或者政企不分的傳統國有企業負責經營。經過近七年的市場化改革，各種類型的社會企業的市場占有率得到迅速提升，以水務為例，供水行業的社會企業市場占有率已逾20%（其中外資水務企業的市場占有率10%左右），污水處理行業的社會企業市場占有率達到70%左右。一定程度地打破了壟斷經營局面。

2、多元投資格局形成

市場化改革以來，各種社會資本大量進入到我國城市水務和垃圾處理等領域，給市政公用設施行業注入了雄厚的資金，投資主體由單一的財政投資主體向多元化的社會投資主體轉變。2002年至2007年五年間的環境基礎設施投資是1998年至2002年五年間投資的2.2倍。以水務行業為例，2002年全國水務投資為198億元，2007年增長到835億元，是2002年的4.2倍。1998年至2002年全國水務投資年均增長率為3%，2002年至2007年的年均增長率激增至26%。

3、市政公用事業服務能力迅速增強

隨著市場化改革的推進，環境公用行業的生產運營能力不斷增強，服務覆蓋率持續上升。以水務行業為例，2008年全國的供水生產能力為2.8億立方米/日，較2002年增長了19%。2002年至2007年，城市供水服務人口由2.7億人增長到3.4億人，城市供水服務覆蓋率由78%上升到94%。污染治理能力也逐步增強，城市污水處理率由2002年的40%上升到2007年的63%，城市生活垃圾無害化處理率由2002年的54%上升到2007年的62%。

4、服務水平和質量得到一定提高

市場化改革之前，公用行業因其人員臃腫、管理落后、效率低下導致服務水平落后。社會企業進入之后，除了帶來行業發展需要的資金以外，傳統市政公用事業管理的低效問題得以暴露，有利于行業服務效率的提高。市場化改革后，在政府和公眾的監督的促進之下，企業升級完善“客戶服務系統”，建立和完善相應的各項規章制度，理順客服業務處理流程，以提供更加高效、快捷的服務，提高客戶滿意度。很多企業已經獲得ISO9002國際管理體系認證。有些企業還創造性地建立起“一站式”客戶服務營業大廳，并設立24小時熱線，對用戶咨詢進行回復，同時，加強管網更新和擴建以降低漏損率，采取分區測漏的辦法以降低產銷差，建立GIS系統以增設管網水質監測點等。

5、市政公共服務產業主體逐漸發育

我國市政公用事業市場化改革確立了市場機制，促進了產業的發展。同時也使企業得到迅速的壯大，形成了一大批規模龐大、實力雄厚、技術先進、產業鏈完備的企業，個別企業的總資產超過100億、年產值已接近30億元。以涉及污水處理、垃圾處理和供水服務的環境產業為例，其產值從1998年的 395億元增加到2008年的 4800億元，增長了12倍；就業人數從2002年的＃萬人增加到2008年的2500萬人；企業數從1998年的 7千余家增長到2008年的3萬多家。

6、改革促進了政府在市政公用事業中公共服務職能的加強

我國市政公用事業進行市場化改革，意味著傳統的政府壟斷局面被打破。社會資本進入環境服務領域，促使政府從具體的具體服務提供者逐步轉變為服務的采購者和服務質量的監管者。政府角色的轉變，促進了市政公用事業作為政府公共服務職能的形成和強化。在促進行業管理的系統化和透明化、促進行業信息公開制度的建設的同時，也對政府管理能力提出更高的要求，推動政府加強自身管理能力。

二、 市政公用行業經營的主要格局

通過幾年的改革，在具體的經營層面已經形成了產權與經營權相對一致的多元化格局，以水業為例包括：

1、 國資背景企業的控股或參股經營

國資背景的企業集團、上市公司以股權收購、合資、資產并入等形式參與供水行業的改革和發展，如有首創股份、北控水務、創業環保、南海股份、深圳水務、中國水務等企業，這些企業部分參與供水企業的改制；另外，有少量非國有上市公司，也參與供水企業的改制。這些企業集團和上市公司一般在企業整體層面進行合作，由投資方實際控制，這種合作在安徽馬鞍山、河南焦作、四川自貢、河南許昌、廣西桂港等二線城市較多。

2、 民營專業公司全資或合資進入

民資背景的企業通過多年的發展，接通資本市場，形成了有影響的企業集團，以獨資和合資形式進入供水經營，如桑德環保、金州環境、金信安、國楨環保等。項目包括湖北宜昌、江蘇泰州、廣東清源等。污水的經營以水廠為主體，供水的經營以自來水公司為主體，部分也限于水廠。

3、 外國資本的合資經營

引進外商直接投資，參與國有供水企業的改革和發展。有的合作是在供水企業整體層面，外資參股或控股，但大多數是由外商實際控制企業的經營權，包括人事、財務、采購權，如浦東、蘭州、海口等城市；有的合作是廠網分離，如成都六廠等。

據中國水網的統計，截至2007年底，供水市場上最活躍的19家社會企業共簽約供水項目146個（包括水廠單元服務和系統服務項目），項目的供水總能力相當于2007年全國供水總能力的16.5%。其中，11家外資水務企業簽約94個項目，供水總能力相當于2007年全國供水總能力的9.7%。

4、 國有獨資和政府主導的供水集團或水務集團

以中心城市供水企業為核心，以國有資產行政劃轉方式（少數為并購方式）合并周邊區縣的國有供水企業，形成一批具有較大規模和較強實力的城市供水集團，如有北京、杭州、太原、珠海、武漢、合肥、江陰等地的國有自來水集團。

有的大型國有供水企業在進行資產整合的同時，通過兼并排水、污水處理單位，組建供排水一體化的城市水務集團，如有深圳、沈陽、烏魯木齊、重慶、廈門、哈爾濱、西安等地的國有水務集團。目前，我國已相繼組建的水務集團近百家，通過整合資源、拓寬業務領域，極大地提高了企業的綜合實力和業務發展能力。

5、 國內非專業民營資本的合資經營

引進非專業的民營資本參與供水行業的改革和發展，均在供水企業整體層面進行合作，且由民營資本控股、控制。這種合作一般多發生在縣級城鎮的供水企業，規模較小，如湖北省房縣、崇陽縣、河南省羅山縣、吉林省長白縣、廣東省翁源縣、新疆若羌縣等都是這種合作方式。

6、 國有供水企業職工持股

國有傳統供水企業的經營者和職工參與本企業的改革和發展，國有資本參股或完全退出。這種合作大多發生在二級城市和縣級城鎮的供水企業，據中國水協統計，河南南陽市、山東省壽光市、云南省臨滄縣、吉林省鎮賚縣、新疆烏蘇市等地的供水企業都是由職工持股的。

三、 改革出現的主要問題

在取得改革成果的同時，也面臨著越來越深入的困惑和問題。由于供水行業產業特性及其歷史產權結構的影響，這些困惑和問題在供水行業的改革過程中表現得更加集中和突出，2007年的高溢價和2009年社會公眾對水價調整的質疑成為集中體現。

1、 部分領域投資不足問題，造成服務質量保障困難

投資體制的多元化在吸收的大量社會資金的同時，部分地方政府認為摔掉了投資和服務的包袱，將公共服務設施一賣了之，在市政公共服務領域回避和逃避公共服務責任，造成必要公共投資缺位和政府監管失位。從市政公用設施的性質上看，市場機制不能全面覆蓋市政公共服務的全部領域，客觀造成部分市政設施服務責任缺位，服務設施建設和更新不及時，投資缺乏，價格壓力大，服務質量保障困難。改革后，個別地方服務質量反而下降。

2、 服務效率總體仍然偏低

改革的推進從單元服務開始，在所涉及的服務領域和服務范圍上，沒有科學和有效的規劃。大部分行業人員和機構沒有進入市場機制的有效約束之下（供水行業社會企業的進入比例不到30%），相互的攀比利益集團的制約，使局部市場機制所產生的效率被總體低效和利益集團所吞噬，市場機制在總體上沒有有效發揮提高服務和效率的作用。一些具有專業服務公司進入之后，受到傳統服務體制的制約，尤其是價格形成機制的制約，好的服務得不到有效的市場肯定，因此，從整體而言，專業公司所擁有的技術和經驗不能有效釋放，在供水領域尤其突出。

3、 地方吸引投資政策出現反復，政府誠信受到質疑

地方政府大部分因為缺乏投資而改革，在改革效率目標上所占比重很小。因此出現沒錢找社會資本，政府有錢后對社會資本排斥擠出。一部分政府受到2007年蘭州、海口供水資產溢價收購的影響，引起了政府對公共安全的擔心，引起了公眾對價格上漲的擔心，改革出現的“國進民退”的趨勢。

4、 部分項目改革操作不規范

市政公用改革以地方為主導展開，受制于地方認識水平的不同，在大部分項目科學操作的同時，部分項目存在操作不規范，暗箱操作，掩蓋以前的歷史問題。部分投資人、企業管理者和利益管理者則存在不正當的利益行為，通過簡單漲價犧牲了公眾利益。部分公司改革則犧牲員工利益，職工意見大。

5、 公眾對單純的價格上漲不接受

市政公用的市場化改革，主要停留在政府與企業的協調，行業和政府普遍缺乏與公眾的有效溝通，公眾對改革的目的、結果缺乏認識。在社會層面形成了一定的“改革就是漲價”的不當認識。

6、 產業發展受到制約

投資經營環境的不規范，使社會企業投資的收益不能有效保障，部分出現政府違約。這些市場環境問題，也使產業發展受到制約。雖然我國環保產業已經具備良好的發展基礎，但與發達國家相比，總體上還處于產業化的初級階段，在產業規模，技術創新，市場化、標準化、規范化，競爭力等方面還有較大的差距。以產業集中度為例，目前我國環保設施的設計、建設和設備提供商眾多，城市環保設施運營基本由當地企事業單位分散經營，全國約1800多座污水處理廠和700多座垃圾處理場分散在上千個不同運行主體中。而在運營服務業發達的法國，污水和垃圾則主要由三家大型運營企業負責。另外，服務業比重是環境產業成熟的標志，發達國家一般為50-60%，而我國目前只有20%左右。

四、 問題產生的主要原因分析

這些問題的產生是改革深入之后的必然，主要有以下原因。

1、 政府投資責任不到位

市政公用事業是政府公共服務的重要內容，國際經驗證明，政府的有效投資不僅是市場投資的基礎，可以彌補市場投資的不足部分，同時政府財政投資，可以有效控制服務價格，降低公共支付壓力。中國目前地方政府由于財政緊張和《預算法》的發債約束，普遍存在投資責任的缺位，在供水領域尤其突出。而中央財政的投資的規范性和穩定性存在較大問題，不能成為市政公用投資的核心來源。

2、 政府以引入資金為核心導致非專業公司進入

市政公用事業的市場化改革實質上是政府公共服務責任的外部化，這就要求政府在選擇公共服務主體、設定公共服務條件時需要充分盡責。如果政府只以引進資金為改革目的，而忽略公共服務責任，就必然造成只有資金的非專業公共的進入。而市政公共服務的專業化要求日趨提高，非專業公司的進入，必然造成服務保障程度的降低。

3、 公共服務的經濟支撐不清晰

所有的市政公用服務成本，要么以價格形態的服務收費，要么以稅收形態的財政投入和補貼來覆蓋。中國的市政公用作為公共服務，由于定位不明確，在部分領域，尤其是城市供水領域，一直存在價格和財政的推委，存在稅和費之間的選擇模糊。財政中對供水公共服務責任沒有穩定的計劃內列支，簡單推向價格和收費。

4、 價格形成機制不能有效促進效率的提高

中國目前的價格形成機制是簡單的成本加收益的定價體制，只對成本的合法性做出判斷，沒有形成對成本合理性的有效引導，制約了企業提高效率的積極性。同時，成本和價格管理與服務和行業管理分別隸屬發改委和住建部，之間嚴重脫節，引導了行業企業忽略服務質量和服務水平一味壓低服務成本。嚴重影響和公共服務的安全性和保障性。

5、 制度不健全，政策矛盾，使市場機制并未發揮應有的作用

特許經營實質上是政府公共服務的外包采購服務，是一個新型服務結構和責任模式的構建，涉及許多邊界性條件的設定。這些條件包括土地使用、稅收、投資體制、社會保障、財稅體制、產權制度等多方面。而目前指導特許經營的僅僅是原建設部的部門規章，難以形成系統的制度體系。這也是地方市場化改革混亂的根本原因之一。尤其是產權制度所主導的“管人、管事、管資產相統一”的原則與特許經營所依托的“資產政府所有、企業經營的服務模式”存在根本協調性問題，嚴重影響了市政公用事業、尤其是供水行業的改革方向。

6、 部分歷史責任 被政府當包袱簡單摔掉

市政公用事業的改革是歷史的延續，是在過去幾十年歷史的積累之上的提升。而傳統市政公用事業，存在大量的歷史包袱，包括大量富余的人員、重復建設的投資、低劣的服務水平、和設施的歷史欠漲等等。這些包袱如果政府不能科學合理的擔負，而是簡單當作包袱摔掉，一定加大水價的壓力，引發社會性問題。

五、 改革模式與改革歷程

市政公用事業的改革在任何一個國家都是一件關系國計民生的難事，因此一個成功的改革需要系統設計，有序推進。國際上市政服務模式，在項目層面上千差萬別，但是從政府責任層面上就兩大模式。

1、 兩種不同的公共服務體系

國際上市政公用事業都被看作政府社會公共服務，但是服務責任在市政還是跨市政的流域或者國家，有不同的取舍。法國是市政服務體系的代表，這種體系是世界水務服務的主導，絕大部分國家采取這種模式。英國是國家公共服務體系的代表，我們把英國供水服務體系稱為專營。英國在1989年通過新《水法》將供水服務的市政性質，上升為了國家公共服務，通俗地講，英國是按照中國目前電力、電信的原則來管理水務服務的。

不同的供水服務體制需要不同的系統予以支撐。

法國的市政公用體制，通過特許經營來引入市場機制。特許經營的本質，是政府擁有資產（或者最終資金），經營權開放。經營者通過競爭獲得一定時間、一定區域的經營權。競爭設定的關鍵是市場準入競爭，一定要求專業公司的參與。法國也保留了一定比例的城市政府直接經營（供水35%，污水65%），主要針對服務要求較低的服務內容。

英國專營體制的公司，法定獲得一定區域，沒有時間限制的經營權。公司像中國的電力公司一樣，擁有設施的產權，是產權和經營權的統一。地方城市政府不對供水服務質量和價格進行監管，沒有準入環節，但是，英國成立了世界上最健全的過程監管體系，由獨立經濟監管機構（OFWAT）實施過程監管。在英國專營體制涉及的10個公司的經營范圍內，沒有其它服務體制。

從本質上講，這兩個體系都是科學的，都是在特定的歷史和政治背景下形成的，難以區分優劣。中國的市政公用事業市場化改革有這兩位老師，念著不同的經。在形式上，我們學習了法國的特許經營的皮，而又采取了英國式的產權體系。既沒有辦法實現法國式的準入競爭和監管，也沒有建立起英國式的過程監管。這是中國供水改革混亂的根源所在。

如果不從根上理順這一管理，中國市政公用事業改革不可能走出迷茫。

2、 中國市政公用事業的屬性

在目前中國的政策體系中，市政公用事業是一項基本的市政服務。《城鎮供水條例》和《市政公用事業特許經營辦法》明確規定城市人民政府是負責城市供水管理和實施的主體。

很多具有公共產品屬性的行業，如電力、電信等，并不屬于市政服務行業。市政服務的直接責任主體是城市人民政府，這與其它公共服務有區別。電信和電力是國家網絡形式，國家對它的改革原則是通過拆分，引入競爭，進行的是中央層次的產權組合。

而市政公用服務，中央政府在20世紀80年代已經把其基本的責任和權利下放到城市人民政府，一系列的責任都集中在城市。比如，城市財政對自來水的長期投資，人員和管理關系，都是市屬的管理體系。因此，市政服務是城市政府的責任體系的一個環節。傳統體制之下，政府需要向消費者、向公眾提供服務，自來水公司是事業單位的經營性質，盈利了政府拿走，虧損了政府補貼。這就是城市供水行業從市政公用事業開始進行市場化改革的起點。

3、 中國的投資開放

事實上，市政公用領域的投資開放要遠遠早于特許經營制度的引入。

以水業建設項目招商引資為代表，80年代末期開始了城市第一階段水業投資開放改革，城市政府通過直接或間接擔保，獲得政府間貸款或國際金融組織貸款。在這一輪引資中涉及了主要大城市的100多個項目。在中央禁止城市政府參與擔保等直接融資行為之后，90年代中期開始了第二階段投資探索，外資開始以合作經營并且保證固定回報的形式投資城市水業的水廠項目。90年代后期城市水業開始了以大量的BOT（建設-運營-移交）方式為代表的第三階段探索。

為了規范從80年代中期開始的國際金融機構貸款、國際政府貸款行為以及從90年代中期興起的BOT熱潮，1994年對外貿易經濟合作部發布了《關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》，肯定污水處理領域項目BOT方式的良好效果，探討如何采用BOT方式吸收外商投資于基礎設施領域，規范此類項目的招商和審批。成都自來水六廠B廠BOT項目是中國第一個經國家批準的城市供水基礎設施BOT試點項目，標志著中國大型供水企業投資主體多元化改革的突破。2000年5月27日，建設部發布施行《城市市政公用事業利用外資暫行規定》。2001年12月，當時的國家計委頒布了《關于促進和引導民間投資的若干意見》，指出：鼓勵和引導民間資本以獨資、合作、聯營、參股、特許經營等方式，參與經營性基礎設施和公益事業項目建設；鼓勵和引導民間投資參與供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等城市基礎設施建設。該意見是第一個明確全面吸引非國有資本進入市政公用領域的文件。

2002年3月4日，國家計委、國家經貿委、外經貿部聯合發布了新的《外商投資產業指導目錄》，該目錄自2002年4月1日起施行。允許外資進入城市供水廠建設、經營污水、垃圾處理廠，危險廢物處理處置廠（焚燒廠、填埋場）及環境污染治理設施的建設、經營。而供排水管網的建設、經營首次被列入限制類投資目錄，要求中方控股。最近開放步伐進一步加大，2004年7月23日國家發展改革委、商務部聯合發布了《中西部地區外商投資優勢產業目錄（2004年修訂）》，自2004年9月1日起施行。與《外商投資產業指導目錄》相比，適用于中西部地區的新《中西部目錄》在條目內容上增加了鼓勵類目錄267條，有股比限制的條目也從《外商投資產業指導目錄》的48類縮減為6類，進一步體現了對中西部地區擴大開放的支持。明確提出，擴大社會服務行業開放，包括城市供氣、供熱、供排水管網建設經營。國家發該委、商務部2007年第53號令中，有明確將“城市供水廠建設、經營” 列為《外商投資產業指導目錄（2007年修訂）》中，但是仍然繼續了對管網股權的限制。

4、 改革歷程

隨著水價體系的變革和投資領域的開放，城市水業的主管部門逐漸意識到原來那種基于行政性隸屬關系的行業管理模式已經不能保障水業管理的有效實施。2002年，以特許經營為核心的市政公用事業改革“主戲”全面“上演”，并被業內稱為市場化改革元年。在改革沖擊之下，傳統的管理關系已經不能適應新的投資體制和運營管理的要求。2003年以來，建設部通過三個遞進性文件，從整體推進改革，到引入特許經營的競爭機制，再到加強監管的要求，以“改革三步曲”逐步建立了市政公用事業特許經營的管理體系。

特許經營制度因此成為市政公用事業改革一個重要標志。通過特許經營政策，原有的主管部門逐步建立一種新的責任關系，政府和企業之間不再是原來那種簡單的隸屬關系，而是服務任務的轉移和監管關系的建立。

伴隨特許經營制度的建立同步展開的還有影響深遠的產權改革。產權問題是企業的核心問題，產權改革一展開就在供水改革中占據了主角地位。十六大提出“管人、管事、管資產相一致”的原則；十六屆三中全會在完善社會主義市場經濟體制的決定中，非常明確的提出要開放壟斷行業，施行產權多元化的改革，把股份制作為公有制一種主要的形式。產權改革涉及到了市政公用事業，2003年以來，城市水業已經明確納入到了國家產權改革的框架之內。2005年年初的非公36條以及2005年年底出臺的《環境保護決定》都明確要求在市政公用事業領域進行產權多元化的改革。2003年之后投資政策與產業改革政策“并軌”外資以產權收購的形式進入市政公用事業投資，直接演變成了外資對公司股權的溢價收購，2007年達到高潮。

由此，可以看到目前的城市水業改革是由交織的兩種政策力量所作用和推動的，一是特許經營制度逐步建立完善，它源于原來的行業主管部門；二就是產權改革和投資進入，它源于資產管理部門和商務部門。

六、 進一步推動市場化改革的方向

1、 堅持改革方向不動搖

市政公用事業的改革的帷幕已經全面，社會、公眾和政府已經體會到了改革帶來的投資、效率和服務提高的好處。難以想象回到過去“水霸”式的福利性經營時代。因此改革難以逆轉，政府直接服務的模式在近期內不適合中國。在目前科學發展的要求之下，需要的是深化改革在進一步的改革中解決存在的問題，不能逆市場而動。

2、 通過立法給市政公用事業一個清晰的定位

市公用事業作為政府公共服務的核心內容，不能因為主導責任在地方政府而被忽略其急迫性。需要通過立法給市政公用事業一個清晰的定位，并且通過立法清晰界定和協調各關聯政策邊界。同時，為市場機制留下發展的空間。

3、 改革的核心是保障服務質量和服務可持續性

市場化改革的項目模式多種多樣，可以根據各地的具體情況確定，但是在改革的目標上需要鎖定一個核心，也就是保障市政公用的服務質量和服務可持續性，他是逐個建設和諧社會的關鍵任務。保障公共服務安全性和可持續性的關鍵是政府在公共服務責任上的盡責。

4、 用外部機制調動內部機制

由于歷史的原因，中國的市政公用事業背負了太重的包袱，經過20年的改革嘗試，我們看到僅僅靠內部市場機制的引入，難以打破外部的束縛，實現良性的發展。因此，對于絕大部分城市而言，需要外部力量的引入，才能真正打破政企不分、責任不清問題，才能對歷史欠帳進行清盤。如果改革停留在行業和企業內部，改革成效容易被利益集團吞噬。

5、 政府不同于傳統企業的定位

政企分開，是中國改革開放三十年來主流的改革方向，而這個“政企”中的“企”，在市政公用領域，就是指傳統供水公司，因此在政策基本層面上將，傳統國有企業就不同于政府，不能簡單代表政府行使政府責任和權利。傳統公司同樣需要贏利和發展。

6、 充分調動社會力量在運營環節的介入

市場機制的引入，必然伴隨著資本的逐利性，應該理性看待外資和民營等社會資本對市政公用行業的進入。為了保障市政公用事業的安全，可以在資產層面上政府主導，但是在經營和服務層面上，則必須充分調動社會力量的介入。

七、 具體建議

為了進一步深化市政公用事業的市場化改革，提出以下具體建議：

1、 明確市政設施的公共服務責任定位，加強政府財政投資

市政公用事業的市場化改革的實質是政府、企業與其它利益相關者之間進行角色重新定位、責任重新劃分的過程。

傳統體制之下，政府直接經營市政公用事業存在效率低下等問題已經成為國際共性問題，市場化改革，本質上是城市政府為了提高效率，借助市場的力量，以合理的形式將部分任務逐步轉移給企業的過程。但是，與一般競爭性行業不同，市政公用事業引入市場機制具有一定的特殊性，政府的市政服務責任不能因為管理形式的改變而改變。市政公用事業特許經營是在不改變直接責任主體的基礎上而引入市場機制的一種方式，其核心是把政府的具體服務任務向企業轉移，改變了原來由政府直接提供服務的形式，而通過特許經營的方式讓企業來幫助政府進行具體服務，實現城市政府責任主體與特許經營企業具體服務實施主體的分離。

實施了特許經營管理之后的城市政府仍然承擔著服務責任。在特許經營形式下，政府是通過經濟協議的形式請專業服務企業來幫助政府提供更高質量的高效服務，其核心思想是把服務任務以合法的形式轉移給企業，這種特許經營方式并沒有改變市政公用事業的根本特點。

2、 完成特許經營立法，界定各方責任

我國市政公用行業特許經營制度的建設已經完成了良好的開端，也受到世界銀行等國際組織以及國際同行的高度贊譽，許多國家來中國學習改革經驗。但是，當前的部門規章已經難以繼續推進特許經營制度的進一步完善。市政公用事業視關系國計民生的命脈行業，為了鞏固已經取得的改革成果，完善特許經營制度，本提案建議由國務院法制辦組織各主要主管部門，認真總結市政公用行業改革前期中經驗和問題，發布更高層次、更完善的特許經營行政法規，對相關問題提出明確的協調意見，以穩步推進市政公用事業引入市場機制的改革。

在特許經營法律框架之下，界定政府、公眾和企業之間的責任。

城市政府應該盡能力參與設施投資，并最終收回和擁有市政服務設施資產。上級政府通過轉移支付，分攤地方政府的一部分投資責任。如果地方投資能力不足，可以將部分投資任務轉移企業，并讓企業擁有一定時期的有限產權，當地政府保留經營期后的資產所有權。即便是企業投資的資產，在折舊后，仍然屬于政府。補充一點，這里所說的“政府”不是指“國有企業”。政府根據準入競爭，輔以必要的過程競爭，確定服務價格。政府在企業服務不能覆蓋的領域擔負全責，同時具有服務均等化責任，保障轄區所有人獲得服務。

企業是經營服務的主體，根據服務的質量獲得一定的服務收益。接受政府的監管。

公眾支付全部運營服務成本，并且可能根據需要承擔部分投資成本。享有服務知情權。

3、 倡導和要求產權主體與經營主體的分離，促進專業化服務

市政公用事業性質和特許經營制度體系的責任結構設計，決定了在供水行業施行特許經營需要以產權主體與經營主體的分離為前提。

如果沒有產權主體和經營主體的分離，城市政府就不能對經營主體進行有效的準入選擇，一旦將經營主體與產權主體合一，決定經營的必然是產權。具體落實到城市政府推進改革的實踐之中，與產權改革并行的特許經營，很容易成為產權變更的附庸，被產權機構所左右，國有資產的限制將嚴重束縛改革進程。在國家“管人、管事、管資產相統一”的原則之下，如果沒有產權主體和經營主體的分離，專業投資運營公司就必須通過產權才能獲得服務市場，極大地束縛了優秀企業的市場服務能力。

產權主體與經營主體的分離，將資產留在政府，將經營服務放到市場，無疑有利于城市水業市場的規范化、品牌化，專業運營公司、專業服務公司、專業投資公司就可以在經營層面進行有效的規模化發展。

有效實施產權主體與經營主體的分離有一個基本條件，就是國資委需要給出一個市政設施資產存在于城市政府的明確形式和要求，這種資產存在將區別于一般競爭性資產，是沒有資產回報（或者不充分市場回報）的沉淀性資產，城市政府可能還要繼續承擔一定的投資責任。

目前，特許經營制度已經基本建立，本文認為對絕大部分城市而言，產權主體與經營主體的分離是改革的主流趨勢，對中小型供水公司的改革來說，則是必然的方向。

4、 改革價格形成機制和收費機制，試點運營補貼機制

逐步建立科學合理的水價形成機制，完善市政基礎設施有償使用制度。建立績效評價平臺，逐漸實現以行業平均成本定價模式，促進行業提高效率。讓價格全面推行污水、垃圾處理收費制度，提高政府環境服務的采購能力。實施價格管理與服務監管的聯動，充分利用價格因素提高服務質量。

“保本微利”這個定價原則沒有錯，但是經常被曲解。“保本”、“市政公用是民生工程，不能掙錢”都是相對政府公共服務而言，政府向公眾的收費只能保本；“微利”則是相對企業為政府提供具體的公共服務時的收益平均而言，政府在采購企業服務時則需要讓企業收益，但是企業從事于公用事業服務的平均利潤不能太高；同時，在制度設計上要允許效率高的企業獲高的利潤，而效率低的企業不能獲利，甚至退出，不然，就沒有市場機制可言。

完善污水、垃圾處理費征收方式，提高征繳率。根據誰污染誰付費的原則，適時提高污水、垃圾處理收費標準，使其在綜合承受力許可的范圍內覆蓋全成本，同時加快出臺污水除磷脫氮、污泥處理等收費政策。加強對污水、垃圾處理收繳費用的監督和管理。

為了讓公眾支付只覆蓋成本，又要讓企業合理收益，就需要建立市政設施運營補貼機制。市政設施的建設是一個必要的過程，而設施的有效運營才是真正的目的。

建議在國家層面建立基于市政設施運營效果的政府財政補貼機制，即動用專向財政資金對市政設施運營環節給予財政補貼，這樣可以有效提高設施運營者積極性，并能夠保證設施正常運營，切實實現公共服務和減排目標，改善和提高服務質量。同時，建議將有限的國債資金集中投向污水處理管網、農村環境設施等市場機制不能覆蓋的領域，與市場資金形成有機的補充。

5、 健全外部扶植政策

在特許經營體系中，市政公用服務項目仍然是公用事業的性質，且屬于政府購買服務的產業性質，需要財稅政策的支持。建議將目前集中在設備制造環節和污染產生環節的稅收優惠政策向運營服務環節轉移，設施運營企業的營業稅、土地使用稅、房產稅、所得稅等建議進行明確而適當的減免或免收，同時適當降低市政設施的土地和用電費用。這些減免可以降低政府的服務費支付壓力，控制服務價格，同時可以鼓勵專業服務公司向品牌化、規模化發展，提高產業化水平。